Vitomir Begović
Završilo je jednomjesečno e-savjetovanje o nacrtu prijedloga izmjena i dopuna Zakona o radu. Iako je isto organizirano u nepovoljno vrijeme koje karakteriziraju godišnji odmori, upućeno je čak 774 komentara, kritičkih osvrta i prijedloga za preciznije i kvalitetnije reguliranje pojedinih instituta.(Detaljniji uvid na Prijedlog Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o radu ).
Pored sindikata i fizičkih osba, od udruženja i udruga poslodavaca svoj doprinos konkretnim osvrtima i prijedlozima pružili su Hrvatska gospodarska komora,Hrvatska obrtnička komora,Udruge poslodavaca u zdravstvu i turizmu,neki veći poslovni subjekti, manje interesne udruge, dok u ovom procesu nije zabilježeno sudjelovanje Hrvatske udruge poslodavaca i njenih članica, te Udruge Glas poduzetnika.
Predlagači zakona, Vlada a zatim i Hrvatski sabor moraju voditi računa u daljnjem procesu o ovako značajnom iskazivanju interesa i stava javnosti o predloženom radnom zakonodavstvu, i to ne samo o pojedinim institutima nego i načinu provedbe ovog i drugih savjetovanja.
Uz niz nomotehnički nejasnih, nedorečenih i oprečnih formulacija, te izostanak kvalitetnog obrazloženja predloženih instituta, uočeno je i nedovoljno uvažavanje aspekta sigurnosti i zdravlja na radu, a temeljna primjedba odnosi se na način i vrijeme provedbe ove aktivnosti.
Između ostalih, u svojem očitovanju i Ured pučke pravobraniteljice RH upozorio je na slijedeće :“Prije svega, smatramo bitnim ukazati na važnost vremenskog razdoblja u kojem je objavljen Prijedlog Zakona, budući da se radi o ključnom zakonu kojim se uređuju radni odnosi i čije odredbe imaju implikacije na izuzetno velik broj građana Republike Hrvatske, posebice one koji su radno aktivni. Kako stoji u odredbama Kodeksa savjetovanja sa zainteresiranom javnošću u postupcima donošenja zakona, drugih propisa i akata (NN br. 140/09), savjetovanje je dvosmjerni proces tijekom kojeg državna tijela traže i primaju povratne informacije od građana, odnosno zainteresirane javnosti u postupku donošenja zakona, drugih propisa i akata, a istim je dokumentom navedeno kako ono treba biti djelotvorno. S obzirom na korištenje godišnjih odmora, mnogi radnici, a ni zaposlenici sindikata, nisu u prilici popratiti ovo savjetovanje. S obzirom na navedeno, u procesu javnog savjetovanja potrebno je, između ostalog, voditi računa i o vremenskom periodu u kojem je ono dostupno zainteresiranoj javnosti, stoga se objavljivanjem savjetovanja u mjesecima predviđenim za korištenje godišnjih odmora postavlja pitanje kvalitete i dvostranosti, kao i djelotvornosti procesa savjetovanja. Povjerenju građana u učinkovitost predloženih zakonskih izmjena i dopuna pridonosi i otklanjanje sumnje da proces savjetovanja daje prednost pukom zadovoljavanju forme ispred dobivanja što većeg broja konstruktivnih komentara zainteresirane javnosti“.
Što je i kako trebalo raditi drugačije, i kako nastaviti dalje?
Nakon kvalitetnih priprema i sudjelovanja svih ključnih dionika logično je bilo da je u proljeće ove godine obavljeno e-savjetovanje a zatim najkasnije do kraja ljetnog zasjedanja Hrvatskog sabora da je zakon usvojen, kako bi potom bilo dovoljno vremena za prilagodbu svih dionika za njegovu primjenu (radnika, sindikata, poslodavaca, inspektora, odvjetnika, sudaca, miritelja,...) a u međuvremenu za donošenje pratećih podzakonskih propisa, usklađivanje pravilnika od strane poslodavaca, usklađivanje drugih propisa u području zaštite na radu te primjenu zakona od 1.1.2023.godine. Naime, uvijek je logično da se ostavi barem 6 mjeseci od donošenja zakona do njegovog stupanja na snagu.
Sada to nije slučaj, i tako ne treba raditi. Slično je učinjeno i krajem 2018. godine kada su se forsirale i učinile izmjene Zakona o mirovinskog osiguranju, također jednog od najvažnijih zakona, koji je usvojen pred sam kraj te godine a stupio je snagu već 1.1.2019. što je uzrokovalo niz problema osiguranicima zbog neinformiranosti , neupućenosti i nepripremljenosti službenika HZMO za praktično savjetovanje i primjenu novog propisa.
Slično je učinjeno i s izmjenama Zakona o zaštiti na radu pred sam kraj 2018. usprkos argumentima i činjenicama koje su upućivale na suprotno. Pri tome nije ostvaren kvalitetan i uvažavajući socijalni i društveni dijalog, kao osnova formuliranja i donošenja javnih politika. Proces e-savjetovanja ne smije biti samo zadovoljavanje forme, već je potrebno sve prijedloge koji poboljšavaju dokument prihvatiti, a ne kao što se u praksi događa zaobići i formalno „odbaciti“, „primanjem na znanje“ ili općenitom i šturom obranom onoga što je predloženo. I ovom prilikom potrebno je ukazati na važnost načina pripreme važnih propisa, i uključivanja šireg kruga stručnjaka.
Naime, propisano je da prilikom izrade nacrta prijedloga zakona, drugog propisa ili akta (ovo je posebno važno s aspekta pripreme i donošenja pojedinih pravilnika), kao i prilikom praćenja njihove provedbe, postupak savjetovanja sa zainteresiranom javnošću može, u skladu s potrebama i raspoloživim sredstvima, obuhvatiti i: uključivanje stručnjaka iz reda predstavnika zainteresirane javnosti u postupak izrade nacrta zakona, drugih propisa ili akata od strane tijela državne uprave, odnosno Vlade Republike Hrvatske. U postupku izrade nacrta, stručnjaci kao predstavnici zainteresirane javnosti mogu biti imenovani za članove stručnih radnih skupina sukladno važećim propisima ili na temelju javnog poziva, nastojeći osigurati zastupljenost interesnih skupina, te fizičkih i pravnih osoba na koje neposredno može utjecati zakon ili drugi propis koji se donosi, odnosno koje će biti uključene u njegovu provedbu.
Prilikom imenovanja članova stručnih radnih skupina iz reda predstavnika zainteresirane javnosti treba voditi računa o kriterijima stručnosti, prethodnom javnom doprinosu predmetnoj problematici i drugim kvalifikacijama relevantnim za pitanja koja se uređuju zakonom ili drugim propisom ili utvrđuju aktom tijela državne uprave. Savjetovanje s javnošću u postupcima donošenja zakona, drugih propisa i akata neizostavni je dio suvremenog, demokratskog procesa upravljanja javnim politikama, ali i jedan od ključnih koraka u jačanju otvorenosti, odgovornosti i djelotvornosti rada tijela javne vlasti. Zato to ne smije biti formalnost, zadovoljavanje propisanog postupka, već uočavanja slabosti i negativnih učinaka javne politike koje treba na vrijeme otkloniti, a to podrazumijeva stvarno uvažavanje onog što unapređuje proces donošenja kvalitetnog i provedivog dokumenta. Dakle, važno je ono što izriču sudionici savjetovanja.
U suprotnome smanjiti će se interes javnosti za aktivnim doprinosom oblikovanju propisa i drugih važnih dokumenata, a što je još važnije neće se postići potrebna kvaliteta. Provedbe savjetovanja putem portala e-Savjetovanja ne isključuje korištenje i drugih metoda savjetovanja u svrhu uključivanja što šireg kruga javnosti. Naime, uz provedbu internetskog savjetovanja koje je obvezno, tijelo javne vlasti može provoditi savjetovanja s javnošću koristeći i druge metode, kako je to opisano u Smjernicama za primjenu Kodeksa savjetovanja odnosno određeno u članku 11., stavak 6., Zakona o pravu na pristup informacijama, poput javnih rasprava, javnih predstavljanja, anketa, fokus skupina i sl. Područje rada, zapošljavanja i zaštite na radu područja su od posebnog značaja.
Neprijeporno je da bi ministarstvo nadležno za rad trebalo koristiti upravo i takve oblike savjetovanja u pripremi zakona i podzakonskih akata. Ispunjavanje preuzetih obveza Hrvatske Nacionalnim planom oporavka i otpornosti (NPOO) prema Europskoj komisiji ,je važno ali je najvažnija kvaliteta u ovom slučaju Zakona o radu. Državna administracija je preuzela i planirala dinamiku realizacije u ispunjavanju rokova, ali pri tome je najvažnije osigurati dovoljno vremena za oblikovanje kvalitetnih rješenja i pripremu dionika za provedbu.
Svakako da bi bila korisna i interakcija između saborskih zastupnika i zainteresirane javnosti oko ovako važne teme. Primjer su 90-godine kada smo na lokalnoj razini (primjer Karlovac) u pripremi saborske rasprave o važnim temama imali neposredan dijalog i iznošenje argumenata i prijedloga saborskim zastupnicima neovisno o njihovoj stranačkoj pripadnosti . Zašto takav oblik ne primijeniti sada u ovom kao i u drugim prigodama. To bi svakako doprinijelo da se čuje glas onih kojih se propis najviše tiče (nemaju priliku sudjelovati u medijima), rasprave u Saboru bile bi sadržajnije a time i konačan tekst Zakona.
Ovo e-savjetovanje provedeno u ograničenim uvjetima potvrdilo je sve prethodno rečeno. Bivši ministar rada u listopadu 2021.javnosti je prezentirao sadržaj izmjena zakona i najavio donošenje istog do kraja lipnja 2022.g. Umjesto da se proces pripreme odvija na način kako je ovdje i navedeno uz široko sudjelovanje stručne i druge javnosti kroz različite forme, vrijeme je izgubljeno u puštanje probnih balona u medijima, uske razgovore uglavnom istih sudionika putem raznih medija (više šteti nego koristi) , probijen je rok u kojem je zakon trebao biti donijet (6 mj.2022.) s realnom primjenom od 1.1.2023. kako bi se do tada mogle obaviti sve potrebne pripreme aktera provedbe zakona, donijeli podzakonski akti, uskladili drugi propisi itd. Pored toga, izostala je pravovremena depolitizacija stručnih poslova u Upravi za rad. Iz svega toga predlagač zakona treba izvući pouke, kako bi se otklonila dosadašnja neprihvatljiva praksa. To je tim prije potrebno iz razloga što je aktualni ministar rada izjavio da su sadašnje izmjene zakona „trenutnog karaktera ,budući se planira donošenje novog Zakona o radu.“
Očito je da je na osnovu iskazanog raspoloženja nacrt prijedloga Zakona o radu upućen na popravni ispit, u kojem bi s obzirom na vremensko kašnjenje i obveze prema EU bilo logično u ovoj fazi implementirati dvije Direktive, a nakon toga ozbiljno, odgovorno i stručno krenuti u proces izrade novog primjerenog Zakona o radu, kao i paralelnom usklađivanju svih drugih povezanih zakona i propisa.
Realno bi bilo da radna tijela Hrvatskog sabora; matični Odbor za rad, mirovinski sustav i socijalno partnerstvo i Odbor za zdravstvo i socijalnu politiku prije plenarne rasprave na sjednici Hrvatskog sabora organiziraju tematske sjednice u proširenom sastavu, s ciljem upoznavanja s rezultatima e-savjetovanja i slijedom toga da donesu odgovarajuće zaključke.