Trebaju nam jaki lokalni sustavi civilne zaštite

Donošenjem Zakona o Domovinskoj sigurnosti stvorit će se potreba za određenim promjenama Zakona o sustavu civilne zaštite, što će se moći provesti relativno brzo s obzirom da je već u postupku donošenje izmjena i dopuna tog Zakona, kaže Petar Vitas, načelnik Sektora civilne zaštite pri Državnoj upravi za zaštitu i spašavanje s kojim smo razgovarali o stanju civilne zaštite u Hrvatskoj.

Državna uprava za zaštitu i spašavanje (DUZS), kao stručni nositelj Zakona o sustavu civilnoj zaštiti, regulira to područje. Što je konkretno u praksi donio spomenuti Zakon? Funkcioniraju li njegove odredbe na terenu?

Zakon o sustavu civilne zaštitu, koji je donesen 2015. godine, donio je promjene u dijelu koji se odnosi na jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave, ili, kako navodite, na teren. Odredbama Zakona utvrđeno je pet temeljnih načela funcioniranja sustava civilne zaštite, na način kako je to riješeno u državama članicama EU. Odredbama je propisana i obveza čelnika jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave u organiziranju, kao i provedbi mjera i aktivnosti u slučaju nastanka iznenadnog događaja.
Propisana je i procedura traženja pomoći više razine te je uvedena obveza imenovanja „koordinatora na lokaciji“, kao osobe koja je odgovorna za vođenje aktivnosti u reagiranju. Koordinatora imenuje nadležni Stožer civilne zaštite iz sastava žurnih službi, odnosno ovisno o specifičnosti aktivnosti koje se provode.

Pojednostavljena je struktura koordinacije i zapovjedanja tako da je izbjegnuta dvojnost te se imenuju samo Stožer civilne zaštite. U praksi je predmetni Zakon trebao pojednostaviti organiziranje, odnosno izgradnju sustava civilne zaštite i kao takav je trebao biti pretpostavka učinkovitog i modernijeg sustava civilne zaštite, u odnosu na sustav koji je bio razvijan u bivšoj državi. Prema mojim saznanjima, njegove odredbe funkcioniraju na terenu, odnosno u lokalnim zajednicama uz određene poteškoće, koje se uglavnom odnose na nedostatak ljudskih resursa odnosno financijskih sredstava. Prema mojim iskustvima, sustav civilne zaštite, na žalost, bolje funkcionira na lokalnoj pa i županijskoj razini nakon što se dogodi katastrofa ili velika nesreća, upravo zbog učenja na vlastitom iskustvu i greškama. Treba spomenuti i nedovoljnu osposobljenost članova Stožera, kao osnove za uspostavu modernog i učinkovitog sustava civilne zaštite. DUZS, kao stručni nositelj izrade Zakona, prepoznao je i uočio određene nejasnoće pa i loša rješenja. Trenutno je u postupku izrada prijedloga Izmjena i dopuna Zakona o sustavu civilne zaštite.

Savjetodavno povjerenstvo za strateški razvoj sustava civilne zaštite kojega je oformio DUZS istaknulo je važnost određivanja strateških ciljeva sustava civilne zaštite kao i funkcionalno ustrojavanje sustava. Na koji način?

Upravo u želji realnog određivanja strateških ciljeva razvoja sustava civilne zaštite, kako u odnosu na utvrđene rizike područja RH, tako i u odnosu na realnost svakodnevnih događanja kojih smo svi svjedoci, a odnose se na klimatske promjene koje su uzrokom nastanka vremenskih nepogoda (velike oborine, požari otvorenog prostora, bujične poplave), s teškim posljedicama po stanovništvo i njihovu imovinu, a svakako i okoliš, ravnatelj DUZS-a imenovao je Vijeće odnosno Povjerenstvo za razvoj sustava civilne zaštite. U navedeno Vijeće imenovani su eminentni stručnjaci s područja civilne zaštite i sigurnosti.
Prijedlozi i izražena promišljanja članova Vijeća predstavljat će samo osnovu ili pravac kojim treba razvijati sustav civilne zaštite, što svakako podrazumijeva i njegovo funkcionalno ustrojavanje.
Pri određivanju strateških ciljeva, kao i daljnjeg razvoja sustava civilne zaštite ne smijemo zaboraviti da smo članica EU, što podrazumijeva izvršavanje zadaća u okruženju u kojem se nalazimo, a koje se temeljno odnose na implementaciju temeljnih načela civilne zaštite: supsidijarnost, solidarnost i kontinuitet djelovanja u pružanju pomoći ugroženom i stradalom stanovništvu.
Sustav civilne zaštite je sastavni dio državne uprave i samim time u obvezi je odgovornog i zakonitog postupanja tako da se sve promjene kao i prijedlozi za funkcionalno ustrojavanje sustava civilne zaštite moraju pretočiti u zakonske odnosno podzakonske akte, kao osnovu za implementaciju, a samim time i funkcioniranje.
Aktivnosti na izradi izmjena i dopuna Zakona trebale bi akceptirati prijedloge ne samo članova Vijeća, već i svih drugih zainteresiranih osoba.

Koje konkretne korake valja poduzeti kako bi ojačali preventivne aktivnosti za krizne situacije i ojačali cjelokupni sustav civilne zaštite?

Vrlo zanimljivo pitanje! Kada je o preventivnim aktivnostima riječ, odgovor je relativno jednostavan. Kako sam ranije istaknuo, jedno od temeljnih načela civilne zaštite je načelo supsidijarnosti, koje podrazumijeva odgovor sustava na području zajednice na čijem području je iznenadni događaj nastao. Kako bi se umanjile mogućnosti za nastanak iznenadnog događaja, koji može za posljedicu imati nastanak šteta, svaka jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave u obvezi je planirati i provoditi preventivne aktivnosti u dijelu koji se odnosi na prepoznate rizike. Sva tijela državne uprave, uključivo Vladu RH, imaju velike obveze pri stvaranju uvjeta za promicanje aktivnosti i zadaća u vezi smanjivanja rizika od katastrofa. RH je prepoznala navedenu potrebu i aktivno se uključila u promicanje preventivnih aktivnosti za što je najbolji primjer daljnje intenziviranje rada Hrvatske platforme za smanjivanje rizika, na čelu koje je imenovan ministar obrane i potpredsjednik Vlade RH, Damir Krstičević.

Kako bi trebao izledati idealan sustav civilne zaštite?

Interesantno pitanje na koje svakako nije jednostavno dati odgovor. Ukoliko mogu iznjeti svoje mišljenje, u takvom idealnom sustavu civilne zaštite težište bi svakako bilo na sustavu u koji su uključene sve sposobnosti neke zajednice, jer samo tako je moguće adekvatno se pripremiti za učinkovito reagiranje na procjenjene rizike.

Bio bi to sustav koji svakako podrazumijeva planiranje i provođenje preventivnih mjera zaštite, planiranje izgradnje i održavanja objekata za zaštitu (nasipi, retencije, protupožarni prosjeci,...), provođenje zadaća smanjivanja rizika od katastrofa kroz osmišljavanje i održavanje nastavnih programa (ili samo parcijalnih dijelova), kao sastavnog dijela osnovnoškolskog obrazovanja. Idealan sustav civilne zaštite podrazumijeva aktivniju poziciju jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave u provedbi mjera iz svoje nadležnosti. Moramo biti svjesni da katastrofe ili velike nesreće, kao posljedice prepoznatih rizika, ne možemo u potpunosti spriječiti, ali se možemo adekvatno pripremiti, što će u konačnici rezultirati umanjenjem posljedica za stanovništvo i njihovu imovinu, kao i za okoliš.
Sustav civilne zaštite, koji podrazumijeva aktivniju ulogu svih pojedinaca, pravnih osoba i državne uprave u području svoje nadležnosti, mogla bi biti dobra osnova za uspostavu idealnog sustava civilne zaštite.

Kakvom ocjenjujete međuresornu, ali i međunarodnu suradnju kada je sustav civilne zaštite u pitanju?

Što se tiče međuresorne suradnje, ima puno prostora za unapređivanje. Još uvijek je vrlo teško osigurati adekvatno sudjelovanje tijela državne uprave u poduzimanju preventivnih aktivnosti i mjera. Jedan od razloga je nedovoljan broj stručnih kadrova koji bi se bavili samo problematikom civilne zaštite u tijelu držane uprave. Kao uvjet za poboljšanje međuresorne suradnje svakako je i zapošljavanje stručnih kadrova odgovarajuće osposobljenih za unaprjeđivanje sustava civilne zaštite u cjelini.  Što se tiče međunarodne suradnje u području civilne zaštite koja je u nadležnosti DUZS-a, rezultati su više nego odlični. Hrvatski tim civilne zaštite sudjelovao je na Prvoj terenskoj NATO vježbi, čiji domaćin je bila Ukrajina 2000. godine, kao i na Prvoj EU terenskoj vježbi, uz domaćinstvo Mađarske i Rumunjske 2009.

RH je bila domaćin dvije terenske NATO vježbe - u Baškoj vodi, 2002. i "IDASSA" u Biogradu 2007. godine koje su ocjenjene kao primjer uspješnog organiziranja i provedbe vježbe. Potpisali smo bilateralne sporazume o suradnji s 14 susjednih i drugih država Europe koje je ratificirao Hrvatski sabor. Donesen je i Zakon o potvrđivanju Memoranduma o razumijevanju između RH i EU o sudjelovanju Hrvatske u "Mehanizmu zajednice za civilnu zaštitu". Hrvatska je u području civilne zaštite članica niza međunarodnih organizacija i institucija. Vrlo smo aktivni i prepoznatljivi na međunarodnom planu.

Na koji je način na razini EU razvijen sustav civilne zaštite i kako se mi tu uklapamo?

Svaka država članica EU razvija sustav civilne zaštite koji je primjeren njenim mogućnostima, odnosno prepoznatim rizicima. EU ne uvjetuje pojedinim državama kakav sustav civilne zaštite treba razvijati, ali je obveza svake države razvijati sustav civilne zaštite koji stvara pretpostavku uspješne zaštite stanovništva, njihove imovine, materijalnih dobara i okoliša. Upravo je u tijeku izrada prijedloga Zakona o civilnoj zaštiti EU kojim se želi dati osnovni okvir uspostave i djelovanja sustava civilne zaštite. RH, sa sustavom civilne zaštite koji razvija, u potpunosti predstavlja dio europske civilne zaštite.

Koliko su nam za jačanje civilne zaštite dostupni materijalni resursi iz EU fondova i u kojoj ih mjeri znamo iskoristiti?

Kao i svakoj drugoj državi članici EU i nama su dostupni materijalni resursi za jačanje civilne zaštite. Zasigurno ih nismo u potpunosti iskoristili s obzirom da u mnogome nedostaju uvjeti za implementaciju takvih aktivnosti i zadaća, koji se temeljno odnose na nedostak adekvatno osposobljenih djelatnika. Iako navedeno predstavlja otegotnu okolnost, DUZS je korisnik fondova iz Mehanizma za civilnu zaštitu, Horizona 2020, Prekogranične suradnje i NATO-a.

U tijeku je izrada projektne dokumentacije za korištenje Strukturnih i kohezijskih fondova kojima će znatno biti ojačani materijalni resursi za smanjivanje prepoznatih rizika – poplava, potresa i požara otvorenog prostora. Uz državnu razinu, aktivnosti povlačenja sredstava iz EU fondova provode se i na razini jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave.

Koliko hrvatski stručnjaci civilne zaštite sudjeluju u stvarnim međunarodnim operacijama?

Trenutno, u provedbi stvarnih međunarodnih operacija civilne zaštite ne sudjeluju stručnjaci civilne zaštite iz RH, ali sudjeluju na radionicama i tečajevima koje organizira EU putem Mehanizma za civilnu zaštitu te se osposobljavaju za izvršavanje navedenih zadaća. Stvaranje takvih sposobnosti dugotrajan je proces, a i sudjelovanje stručnjaka civilne zaštite u međunarodnim operacijama zahtjeva i osiguravanje dodatnih financijskih sredstava za upućivanje u takve misije pomoći.

Trebaju li nam u RH nove postrojbe civilne zaštite ili je ono što već sada imamo u sustavu zaštite i spašavanja samo potrebno prepoznati i ukomponirati u moderan i motiviran sustav?

Mišljenja sam da nam nisu potrebne nove postrojbe civilne zaštite. Upravo je u tome i specifičnost, odnosno važnost, sustava civilne zaštite kakav se razvija u RH. Navedeni sustav prepoznaje postojeće sposobnosti udruga odnosno organizacija čiji su članovi osposobljeni, opremljeni i uvježbani za izvršavanje zadaća na zaštiti i spašavanju stanovništva u dijelu za koje su organizirani i imaju želju pružati pomoć. Zadaća DUZS-a, kao i jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave je prepoznati njihove sposobnosti i adekvatno ih ukomponirati u sustav civilne zaštite uz osiguravanje uvjeta za razvoj eventualno nedostajućih sposobnosti.

Također, jedna od najvažnijih zadaća DUZS-a je osiguranje odgovarajućih benefita za članove udruga, ali za same udruge odnosno poslodavce u kojima su zaposleni članovi udruga, s ciljem adekvatnog vrednovanja znanja i sposobnosti kao preduvjet učinkovitog reagiranja u iznenadnim događajima.

To nikako ne znači da nisu potrebne postrojbe civilne zaštite, opće i specijalističke namjene, kakve mi trenutno poznamo i koje se mogu i moraju formirati u odnosu na prepoznat rizik područja nadležnosti i mogućnosti. Jedno ne isključuje drugo, samo se na adekvatan način nadopunjavaju sposobnosti određene zajednice i stvaraju pretpostavke adekvatnog korištenja financijskih sredstava, kojih nema dovoljno za pokrivanje svih potreba.

Koji se koraci poduzimaju u cilju jačanja lokalnog sustava civilne zaštite? Što mislite je li potrebno osnaživati i regionalne kapacitete za reakciju u izvanrednim situacijama?

Činjenica je da su pretpostavka uspješnog i učinkovitog reagiranja jaki lokalni sustavi civilne zaštite. Upravo to je prepoznato u Zakonu o sustavu civilne zaštite, ali i u izmjenama i dopunama tog Zakona. Jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave mogu (što znači da nemaju obvezu) osnivati postrojbe civilne zaštite, ovisno o Procjeni rizika područja nadležnosti i dr. I nadalje je potrebno osnaživati regionalne odnosno lokalne kapacitete za odgovor u slučaju nastanka iznenadnog događaja, što, svakako ne bi trebalo miješati s "izvanrednim situacijama", koje podrazumijevaju poduzimanje i drugih aktivnosti.

Jaki regionalni odnosno lokalni kapaciteti za reagiranje u slučaju nastanka iznenadnog događaja uvjet su za ostvarivanje načela supsidijarnosti, ali i načela solidarnosti, što podrazumijeva pružanje potrebne pomoći u reagiranju na nastale iznenadne događaje u susjednim zajednicama i šire.

Što se konkretno operativno na terenu događa u slučaju neke nepogode - potres, poplava, požar? Koliko lokalna uprava sudjeluje u odlučivanju? U kojim se slučajevima angažira cjelokupna civilna zaštita i tko tu odluku donosi? Kako se određuje zapovjedna struktura općih postrojbi civilne zaštite?

Lokalna uprava je ta koja ima obvezu djelovanja, kao i funkciju koordinacije djelovanja, donošenje potrebnih odluka odnosno zapovjedanja koju ostvaruje putem Stožera civilne zaštite. Tu je još i „načelo kontinuiteta djelovanja“, koje podrazumijeva da operativne snage koje dolaze u pomoć iz susjednih zajednica samo nadopunjavaju nedostajuće resurse i nastavljaju s započetim djelovanjem i pod zapovjedanjem lokalnog zapovjednika.

Postupak ili procedura traženja pomoći od susjednih zajednica, odnosno županija i na kraju države, je također propisana odredbama Zakona o sustavu civilne zaštite. Praksa je međutim pokazala kako je postalo uobičajeno odmah tražiti i očekivati pomoć s državne razine, s obzirom da lokalna zajednica u pravilu ne raspolaže potrebnim sposobnostima za adekvatan odgovor.

Kad govorimo o aktiviranju, onda se podrazumijeva aktiviranje cjelokupnog sustava civilne zaštite, ne "civilne zaštite" jer mi u RH razvijamo sustav koji, treba to ponovno istaknuti, podrazumijeva ukupnu sposobnost neke zajednice, u ovom slučaju države uključivo Oružane snage i policiju. I sam naziv Zakona govori o sustavu civilne zaštite i o njegovim sastavnicama, čijim odredbama je utvrđena procedura proglašavanja "katastrofe" i aktiviranja svih potrebne snaga na razini države, a temeljem odluke Stožera civilne zaštite RH.

[ Nataša Gajski Kovačić ]