Za sigurno društvo nužna je zaštita života, spašavanje ljudi i dobara te zaštita KI

Nakon dugog usuglašavanja, MUP je 28. kolovoza pustio radnu verziju Zakon o privatnoj zaštiti s obrazloženjem. Nema sumnje da će o ovoj verziji Zakona biti puno riječi u narednim mjesecima, no u ovom broju ćemo se fokusirati na obazloženje donošenja Zakona.

Ocjenjeno je da zaštitarska djelatnost na području Republike Hrvatske svoju ekspanziju doživljava razvojem legislative koja obuhvaća područje sigurnosti sredinom 90-tih godina prošloga stoljeća. Prvi propis kojim je navedena materija uređena u Republici Hrvatskoj je Zakon o zaštiti osoba i imovine (Narodne novine br. 83/96, 90/96, 75/01 i 96/01), koji postavlja temelje obavljanja zaštitarske djelatnosti, ali i djelatnosti privatnih detektiva, koji su time također započeli svoj afirmativni put.

Razvojem privatnog vlasništva, zaštitarstvo prerasta u ozbiljnu gospodarsku granu, kako na polju tjelesne zaštite, tako sve više i razvojem tehnologije u sferi tehničke zaštite. Raste broj zaštitarskih tvrtki, a potražnja za kadrovima iz zaštitarske struke postaje sve veća. Porastom aktivnosti na području zaštitarstva, osuvremenjuju se i propisi, pa je slijedom toga donesen i danas važeći Zakon o privatnoj zaštiti (Narodne novine br. 68/03, 31/10 i 139/10), koji je do sada izmijenjen dva puta, prvenstveno radi odredbi kojima se djelatnost usklađuje s direktivama EU, ali i odredbi kojima su se donekle regulirala i socijalna prava zaštitara, posebice odredbe o duljini radnoga vremena.

Potreba za dodatnom zaštitom
Zakonom o privatnoj zaštiti, kao obveznici primjene, obuhvaćeno je 249 trgovačka društva za tjelesnu i tehničku zaštitu, 106 obrta tehničke zaštite i 149 unutarnjih čuvarskih službi s ukupno 16.811 aktivnih osoba s dopuštenjem za obavljanje poslova privatne zaštite. Izobrazbu osoba koje obavljaju poslove privatne zaštite provodi 56 ustanova koje su od Ministarstva unutarnjih poslova ishodile propisana odobrenja za rad.

Na temelju Zakona o privatnoj zaštiti doneseno je i 11 podzakonskih akata koji detaljnije uređuju navedeno područje.

U posljednjih desetak godina privatna zaštita nameće se sve više kao značajna sigurnosna grana i potreba zaštite osoba i imovine ne samo u opsegu isključivo privatnog vlasništva, već i u sklopu općih društvenih gospodarskih i drugih aktivnosti koje se odvijaju u javnom sektoru i sveukupnom društvenom okruženju.

Stoga je u posljednje vrijeme doneseno više posebnih propisa koji privatnu zaštitu prepoznaju kao potrebu za dodatnom zaštitom, a ponegdje je privatna zaštita utvrđena i kao osnovna zaštita. Jedan od takvih propisa je i Zakon o zaštiti novčarskih institucija (Narodne novine br. 56/15), koji kao temelj zaštite osoba ima upravo područje primjene tjelesne i tehničke zaštite koje obavljaju pravne osobe i obrti s odobrenjem za privatnu zaštitu, s naglaskom na zaštitu osoba u objektima ili pri poslovima zaštite pri distribuciji novca te zaštiti poslovne imovine.

Također, pojedini propisi koji uređuju zaštitu osoba i imovine pri skladištenju opasnih tvari, zaštitu određenih objekata od posebnog značaja za Republiku Hrvatsku, izvora ionizirajućeg zračenja te objekata, mreža i sustava lokalne ili nacionalne kritične infrastrukture također temelje svoju zaštitu na primjeni upravo privatne zaštite.

Zaštitarska djelatnost ne pripada u skupinu uslužnih djelatnosti te ne podliježe obvezi usklađivanja sa propisima koji uređuju pružanje usluga sukladno Zakonu o uslugama (Narodne novine br. 80/11) te Direktivi 2006/123/EZ Europskoga Parlamenta i vijeća od 12. prosinca 2006. o uslugama na unutarnjem tržištu. Privatna zaštita („Private Security“) spada u sigurnosnu gospodarsku granu i bavi se problematikom zaštite građana i njihove imovine čime pruža potporu i nadopunu temeljnoj zaštiti države („Public security“). Primjenjuje se i u slučajevima kada korisnik, unatoč osiguranoj javnoj zaštiti želi povećati vlastitu zaštitu iznad one koju osigurava država.

Pojam „security“ kojim se bavi zaštitarska djelatnost (zaštita od namjere počinjenja protupravnih radnji) treba razlikovati od pojma „safety“ (zaštita od štetnih događaja izazvanih primarno nesretnim slučajevima koje utječu na sigurnost po život i zdravlje ljudi) kojom se bave neki drugi zaštitni subjekti u okviru zaštite na radu, iako u brojnim situacijama zaštitarsko osoblje može i treba, ako je osposobljeno, djelovati preventivno i u „safety“ situacijama (bolnice, radiološki izvori, industrija i sl.).

Godine 2013. više od 1,5 milijuna privatnih ugovaratelja koji obavljaju zaštitarske poslove bilo je zaposleno u oko 40 000 privatnih zaštitarskih društava u Europi (te brojke i dalje rastu), a iste je godine promet tih društava iznosio cca 35 milijardi EUR-a. Godine 2016. vrijednost sektora privatne zaštite na globalnoj razini procijenjena je na 200 milijardi USD te je brojala otprilike 100 000 privatnih zaštitarskih društava s 3,5 milijuna zaposlenika.

Isto tako, do danas u Europskoj uniji nije donesena jedinstvena direktiva, uredba ili drugi propis kojim se harmonizira djelatnost privatne zaštite na razini Unije, nego je navedena djelatnost uređena nacionalnim zakonodavstvom, sukladno unutarnjim društveno-političkim, gospodarskim, socijalnim, geostrateškim, sigurnosnim i drugim uvjetima svake od država članica.

Nadzor primjene Zakona
Sigurnost stanovništva te teritorijalni integritet i suverenitet Republike Hrvatske temeljni su preduvjeti opstojnosti države u svim njezinim funkcijama, što je jedan od temeljnih nacionalnih interesa i domovinske sigurnosti. Za sigurno društvo nužna je zaštita života, spašavanje ljudi i dobara te zaštita kritičnih infrastruktura. To je prije svega razumljivo kada se uzme u obzir velik broj licenciranih osoba uključenih u privatnu zaštitu, koji u nekim državama koincidira s ukupnim brojem policijskih službenika ili ga čak premašuje, i koje je potrebno uključiti u sigurnosni sustav uz stalno podizanje razine znanja i cjeloživotnog obrazovanja. Kvaliteta i izvrsnost osoba koje provode privatnu zaštitu mora biti proporcionalna visini rizika koja se definira prosudbom ugroženosti i očekuje u određenim objektima i prostorima te aktivnostima pri kojima se privatna zaštita provodi.

Ministarstvo unutarnjih poslova krovno je tijelo zaduženo za opću društvenu sigurnost građana i obvezno je uključiti se u sustav koji će u konačnici povezati dionike u procesu zaštite na način da svaki od njih ima i poznaje svoju sigurnosnu ulogu u društvu i djeluje sukladno propisanim obvezama. Dionici sustava su obveznici posebnih propisa, korisnici tjelesne i tehničke zaštite, proizvođači, uvoznici i zastupnici opreme, normativna i akreditacijska tijela, izrađivači prosudbi ugroženosti i procjena rizika, projektanti zaštite, udruge i stručna tijela, zaštitarske tvrtke za tjelesnu i tehničku zaštitu te Ministarstvo, kao koordinator i tijelo koje provodi nadzor aktivnosti dionika.

Temeljna obveza Ministarstva ogleda se u nadzoru primjene Zakona kroz djelovanje Inspekcije za privatnu zaštitu i detektivske poslove, koja je sistematizirana u Sektoru za inspekcijske poslove Uprave za upravne i inspekcijske poslove, kako bi postigli da obveznici primjene propisa usklade poslovanje s odredbama propisa i time povećaju sigurnost u gospodarskim objektima i na javnim i drugim površinama, gdje se obavlja raznolika gospodarska i javna djelatnost. U tom dijelu, inspekcija provodi nadzor u više od 600 subjekata nadzora, više od 10.000 objekata, gotovo 17.000 aktivnih osoba s dopuštenjima (licencama) za privatnu zaštitu, te više od 12.000 poslovnica novčarskih institucija. Prosječno se na godišnjoj razini obavi oko 3.500 inspekcijskih nadzora privatne zaštite i isto toliko nadzora novčarskih institucija, te 50-tak nadzora privatnih detektiva.

Uloga Inspekcije je u svojoj naravi represivna, ali i savjetodavna pri čemu se postupa prema načelu razmjernosti, što znači da se prije svega donose rješenja kojima se obvezniku zakona nalaže otklanjanje nedostataka u primjerenom roku, zatim pokreću prekršajni postupci te u krajnjim slučajevima privremeno zabranjuje rad. Pri tome je važno naglasiti potrebu stalne edukacije i samoedukacije inspektora kroz proces cjeloživotnog obrazovanja putem seminara, sastanaka, stručnih konferencija, radionica i dr. te upoznavanje s novim standardima procjene rizika i sigurnosnih tehnoloških i tehničkih trendova i dostignuća njihove primjene.

Inicijativa za donošenje Zakona o privatnoj zaštiti pokrenuta je u Ministarstvu unutarnjih poslova radi poboljšanja primjene tjelesne i tehničke zaštite u praksi. Potreba za navedenim utvrđena je kroz nadzor provedbe važećeg Zakona o privatnoj zaštiti koji provode inspekcijska tijela Ministarstva te ukazivanjem od strane obveznika Zakona, odnosno poslodavaca, korisnika i sindikata, a s ciljem kvalitetnijeg normativnog uređenja i unaprjeđenja sektora privatne zaštite u uvjetima recentnih sigurnosnih okolnosti.

To je prepoznato i u Strategiji nacionalne sigurnosti (Narodne novine br. 73/13), gdje unaprjeđenje privatne zaštite ima posebni naglasak u dijelu koji obuhvaća sigurnosne prijetnje, rizike i izazove za Republiku Hrvatsku te je stoga potrebno privatnu zaštitu osuvremeniti i podići razinu kvalitete obavljanja zaštitarskih poslova. Jedan od valjanih razloga je i činjenica da se povećava udio privatne zašite u pružanju sigurnosti na važnim objektima s povećanim sigurnosnim rizikom (zračne luke i dr.), što je propisano i u drugim zemljama Europske unije i svijeta te postaje svojevrsni trend. Sve navedeno će se postići jedino u uvjetima efikasne djelatnosti privatne zaštite, osposobljene, obučene i opremljene za preventivno i operativno djelovanje u okolnostima visokog rizika, djelujući primarno preventivno i kao podrška policiji, ali i operativno kada se za to ukažu potrebe.

S tim u svezi, uvode se nove kategorije osoba s kojima se postiže viša razina kvalitete rada te proširuju ovlasti u primjeni nekih novih tehnoloških rješenja, posebice u uporabi sredstava prisile. Uvođenjem metodologije procjene rizika prema prihvaćenim i potvrđenim standardima, privatna zaštita dobiva puni smisao u dijelu uspostave odgovarajućih mjera zaštite u odnosu na stvarnu razinu rizika u društvu, dakle onih koji neće biti umanjene, ali niti precijenjene na štetu korisnika.

Nadalje, regulira se status pravnih osoba i obrtnika koji obavljaju djelatnost privatne zaštite te fizičkih osoba koje obavljaju poslove privatne zaštite, uzimajući u obzir činjenicu da je Republika Hrvatska postala članicom Europske unije, te se Zakonom izjednačuju uvjeti poslovanja pravnih osoba sa sjedištem u Republici Hrvatskoj odnosno hrvatskih državljana i stranih pravnih i fizičkih osoba, a ubrzava se i postupak ishođenja odobrenja i dopuštenja te se ovlašćuje Ministarstvo unutarnjih poslova za provođenje dodatne provjere pravnih i fizičkih osoba koje upravljaju zaštitarskim tvrtkama ili su dijelom vlasničke strukture trgovačkih društava i obrta.

Također, stvaraju se pretpostavke za užom suradnjom sa strukovnim udrugama i organizacijama temeljenim na zaštitarskoj djelatnosti, koji će biti stručna podrška Ministarstvu u koordinaciji uspostave zakonskih rješenja te ostalih aktivnosti koje su usmjerene na osuvremenjivanje legislative i praćenje svjetskih standarda s područja privatne zaštite, kao i u domeni stvaranja boljih radnih i egzistencijalnih uvjeta osoba zaposlenih u području privatne zaštite.

Na taj način postiže se višestruka korist:

• Povećava se opća sigurnost društva temeljem koje se bolje razvija i gospodarska djelatnost u sigurnom okruženju
• Razvija se zaštitarsko tržište
• Povećava se standard osoba koje obavljaju zaštitarsku djelatnost
• Mijenja se percepcija o privatnoj zaštiti kao djelatnosti upitne kvalitete i repozicionira iz uslužne ili komunalne u temeljno sigurnosnu djelatnost
• Stvara se i razvija sigurnosna kultura u društvu
• Potvrđuje se i razvija uloga Ministarstva unutarnjih poslova kao tijela ovlaštenog i odgovornog za sigurnost svih građana i njihove imovine u privatnom i poslovnom statusu,
• Stvaraju se pretpostavke za uključenje u domovinski sustav sigurnosti.

Cilj, misija, vizija
Cilj koji se Zakonom želi postići temelji se na utvrđenoj viziji, misiji i strateškoj orijentaciji područja privatne zaštite. Vizija je uspostaviti razvijeno društvo visokog gospodarskog standarda za sve građane u kojem će kaznena djela bilo koje vrste biti svedena na minimum. Misija je postići visoku razinu sveukupne javne i društvene sigurnosti. Strateška orijentacija je sustavno podizati stupanj kvalitete obavljanja djelatnosti (pravne osobe i obrti) i poslova (fizičke osobe) privatne zaštite na višu razinu i poticati usavršavanje i razvoj djelatnosti sukladno provjerenim svjetskim standardima. Krajnji je cilj uspostava efikasne djelatnosti privatne zaštite, osposobljene, obučene i opremljene za preventivno i operativno djelovanje u okolnostima visokog rizika i njena integracija u opći sigurnosni sustav Republike Hrvatske, uspostava sigurnosne kulture u društvu i razvoj zaštitarskog tržišta, što će pridonijeti povećanju standarda osoba koje obavljaju navedene poslove i u konačnici rezultirati povećanjem opće društvene sigurnosti građana.

Učinci koji će biti ostvareni po postizanju cilja su trajno i sustavno podizanje i održavanje razine kvalitete obavljanja zaštitarske djelatnosti i poslova, uključenje privatne zaštite u opći sigurnosni sustav Republike Hrvatske, razvoj sigurnosne kulture i veća sigurnost građana, jednakopravni položaj na tržištu Republike Hrvatske pravnih osoba i obrta koji imaju sjedište na području Republike Hrvatske i pravnih osoba i obrta iz država članica EU koji u Republici Hrvatskoj imaju namjeru obavljati zaštitarske poslove, razvoj zaštitarskog tržišta na osnovama recentnih tehničkih i tehnoloških standarda, trajna i plodonosna suradnja javne uprave i struke na temeljima javno privatnog partnerstva i međusobnog poslovnog povjerenja.

Osnovna pitanja koja se uređuju Zakonom, te posljedice koje će donošenjem Zakona proisteći su:

Uvođenje privatne zaštite u sustav domovinske sigurnosti Republike Hrvatske. S obzirom da se ekonomske, političke i sve druge promjene u svijetu nužno reflektiraju i na stanje u našoj zemlji, realno je za očekivati da će se ukazivati potreba za sve sigurnijim životnim i radnim okruženjem, pa je potrebno stvoriti uvjete za integraciju sektora privatne zaštite u sustav domovinske sigurnosti Republike Hrvatske. Na tragu navedenoga je nedavno donesena Strategija nacionalne sigurnosti, u kojoj se navodi kako jačanje otpornosti nacionalnih kritičnih infrastruktura na suvremene sigurnosne izazove i rizike zahtijeva istodobno održavanje i zaštitu nacionalnih kritičnih civilnih sposobnosti koje će pružiti potporu ukupnim sposobnostima koordiniranim sveobuhvatnim nastupom javnog i privatnog sektora, ponajprije sektora privatne zaštite.

Usklađenje uvjeta poslovanja za pravne i fizičke subjekte izvan Republike Hrvatske. Optimalno se propisuju svi uvjeti kojima se omogućava obavljanje djelatnosti privatne zaštite u Republici Hrvatskoj i zainteresiranim pravnim i fizičkim osobama iz Europske unije, pri čemu će se izjednačiti uvjeti stjecanja dopuštenja i obavljanja tih poslova s onima koji vrijede i za istovjetne pravne i fizičke osobe i obrte iz Republike Hrvatske. Stoga je propisano da takve fizičke pravne osobe moraju ostvariti poslovno nastanjivanje u Republici Hrvatskoj te ispuniti druge prostorno - tehničke, organizacijske, kadrovske i sigurnosne uvjete koje imaju i građani Republike Hrvatske za obavljanje navedene djelatnosti. Isto tako, uređuje se i pitanje obavljanja povremenih i privremenih djelatnosti, u skladu s posebnim propisima koji uređuju navedeno područje.

Uvođenje novih kategorija osoba s kojima se podiže razina kvalitete. Propisuju se uvjeti za osobe koje su prethodno stekle dopuštenje za obavljanje poslova zaštitara, a koje će nakon provedene dodatne izobrazbe i položenog ispita steći dopuštenje za obavljanje poslova visokog rizika u svojstvu zaštitara – specijalista. Poslovi specijalizacije u obavljanju poslova privatne zaštite, posebice tjelesne zaštite nisu inovacija Republike Hrvatske, već se takva praksa provodi i u Europskoj uniji. Prije svega, za potrebe međugraničnog cestovnog prijevoza eura u članicama Europske unije, donesena je Uredba (EU) br. 1214/2011 Europskog parlamenta i Vijeća od 16. studenoga 2011 o profesionalnom prekograničnom cestovnom prijevozu gotovog novca u eurima između država članica europodručja (SL L 316 od 16.11.2011.), kojom se zahtijeva dodatna izobrazba (specijalizacija) zaštitara te izdavanje posebnog certifikata kojim se dokumentira stečena ovlast za obavljanje takve vrste rizičnih poslova. Od kandidata za stjecanje statusa zaštitara – specijaliste zahtijevat će se posjedovanje posebnih vještina i znanja, a poslodavac je dužan osigurati visoku razina opremljenosti kako bi se na zakonit, razmjeran i opravdan način primjenjivale ovlasti koje su im date Zakonom. Osim specijalizacije zaštitara, Prijedlogom nacrta Zakona specijaliziraju se i osobe u pravnim osobama i obrtima zadužene za organizaciju i unutarnji nadzor provedbe sigurnosti, ukoliko su prosudbom ugroženosti njihovi objekti ili prostori kategorizirani u I. ili II. kategoriju ugroženosti, sukladno pravilniku kojim se propisuju uvjeti i način izrade prosudbe ugroženosti. Navedena osoba mora imati minimalno višu stručnu spremu i položiti stručni ispit za osiguranje i unutarnji nadzor provedbe sigurnosti sukladno pravilniku koji će se donijeti na temelju Zakona. Specijalizira se i zaštitar – IPU (izrađivač prosudbe ugroženosti), kao kategorija osobe koja nužno ne mora biti tehničke struke, a dovoljno je stručna identificirati i analizirati rizike i izrađivati prosudbe ugroženosti objekata i prostora te provoditi kategorizaciju. Status se stječe polaganjem ispita sukladno pravilniku koji će se donijeti na temelju Zakona.

Pozicioniranje zaštitarske djelatnosti kao primarno sigurnosne djelatnosti. Ovim se Zakonom po prvi puta jasno definira djelatnost privatne zaštite kao sigurnosna djelatnost s gospodarskim obilježjima, koja se treba kontinuirano razvijati i unapređivati u cilju osiguravanja njezine efikasne zaštitne uloge u sustavu sigurnosti. Da bi navedeno bilo moguće, potrebno je podići razinu kvalitete obavljanja poslova privatne zaštite, posebice tjelesne zaštite na višu razinu, uvažavajući pri tome trenutačno negativne ekonomsko – socijalne prilike i status osoba koje navedene poslove obavljaju, a što bi u duljem periodu primjene moglo regulirati i poboljšati samo tržište rada.

Primjena metodologije procjene rizika. Tehnička zaštita je djelatnost koja se ubrzano razvija gotovo na dnevnoj bazi te se primjećuju veliki pomaci u kvaliteti i funkcionalnosti primjene, međutim potrebno je dodatno urediti područje izrade procjene rizika od kojih počinje svaka primjena i određivanje vrste zaštite osoba i imovine. Dosadašnja iskustva u praćenju provedbe tehničke zaštite ukazuju na preveliku subjektivnost osoba koje izrađuju prosudbe ugroženosti objekata te nepostojanje odgovarajućih kvantitativnih pokazatelja visine rizika u štićenim objektima i prostorima. Isto tako, ne postoji metodologija za procjenu rizika ugroženosti osoba pa će se, obzirom na općeprihvaćenu metodologiju za procjenu rizika prema ISO 31000, ona modificirano uvesti u pravila struke privatne zaštite.

Uspostava veće razine nadzora nad osobama i djelatnosti od strane ministarstva. Veća razina nadzora odnosi se na veće ovlasti inspektora i nadzornika Ministarstva koji prilikom nadzora utvrđuju usklađenost poslovanja s odredbama Zakona, pa se moraju propisati mehanizmi fiksiranja činjeničnog stanja u skladu s novim tehnologijama te omogućavanje primjene zaštitnih mjera. Isto tako, povećavaju se i novčane sankcije kojima se prije svega nastoji preventivno utjecati na obveznike primjene Zakona.

Skraćivanje vremena ishođenja dopuštenja. Ovim Zakonom propisuje se iznimno provođenje operativnih provjera za fizičke osobe, ukoliko se ukaže sumnja na počinjenje određenih protupravnih radnji osoba koje obavljaju poslove privatne zaštite, koja se temelji na podacima iz kaznenih i prekršajnih evidencija te drugim prikupljenim informacijama i saznanjima. Navedeno će skratiti postupak izdavanja dopuštenja za većinu fizičkih osoba i obrta na manje od mjesec dana.

Smanjivanje uvjeta školske spreme za čuvare. Normativno rješenje za čuvare moglo bi imati značajniji učinak na socijalno osjetljive skupine, socijalni status građana, interesne skupine u društvu odnosno društvo u cjelini, posebice u odnosu na nezaposlene osobe. Naime, ovim Zakonom utvrđuje se mogućnost da čuvarske poslove, koji spadaju u manje zahtjevne sigurnosne aktivnosti, mogu obavljati osobe koje uz ostale propisane uvjete imaju završenu samo osnovnu školu (dosad je bila potrebna najmanje niža stručna sprema). Prema podacima Hrvatskog zavoda za zapošljavanje, na dan 10. srpnja 2018. godine, u Republici Hrvatskoj je 30.365 nezaposlenih osoba sa završenom osnovnom školom. Propisivanje navedenih uvjeta otvara mogućnost osobama koje imaju završenu samo osnovnu školu da ishođenjem dopuštenja za obavljanje čuvarskih poslova zasnuju radni odnos.

Provjera osoba u vlasničkom ili upravljačkom dijelu trgovačkih društava i obrta. Sukladno odredbi članka 13. stavak 1. Zakona o sigurnosnim provjerama (Narodne novine br. 85/08 i 86/12), odgovorne osobe moraju i dalje udovoljavati temeljnoj sigurnosnoj provjeri. Međutim, ukoliko se sukladno određenim informacijama i podacima prikupljenim radom inspekcije ili iz drugih izvora utvrdi da su druge osobe koje sudjeluju u vlasničkom ili upravljačkom dijelu trgovačkih društava i obrta involvirane u određena neprihvatljiva protupravna ponašanja, potrebno je za navedene osobe predvidjeti mogućnost provedbe sigurnosne provjere.

Na kraju obrazloženja, navodi se da za provedbu ovoga Zakona nije potrebno osigurati dodatna sredstva u državnom proračunu Republike Hrvatske.