Eugen Antić
Eksplozivan rast masovnog turizma u jadranskim središtima poput Splita i Dubrovnika doveo je do kroničnog narušavanja javnog reda i mira u povijesnim jezgrama. Pub-crawl ture, opijanje na javnim površinama, buka i devastacija kulturne baštine potaknule su nedavne inicijative i saborske rasprave o uvođenju turističke policije. Iako prijedlog zvuči privlačno građanima i lokalnim vlastima, za sigurnosnu struku on otvara niz osjetljivih pitanja: odakle crpiti ovlasti, tko upravlja takvom službom i gdje je granica između nužne specijalizacije i nepotrebne fragmentacije policijskog sustava?
Ova tema nije izolirani slučaj, nego nastavak šire rasprave o tome kako odgovarajući organi trebaju reagirati na specifične oblike ugrožavanja javnog reda i okoliša. Nedavno smo u časopisu Zaštita analizirali slične zahtjeve za uspostavom "zelene policije" koja bi se bavila okolišnim deliktima i komunalnim nemarom u prirodi. Pojava ideja o turističkoj policiji neposredno nakon tih rasprava jasno pokazuje opći uzorak: čim se u određenom sektoru pojavi operativni pritisak koji klasični aparati ne stignu pratiti, politika brže-bolje nudi rješenje u vidu osnivanja novih, specijaliziranih policijskih formacija. No, prije nego što se donesu dalekosežne odluke o preustroju, potrebno je detaljno raščlaniti uzroke takvih inicijativa i njihove realne domete u praksi.
Zašto se traži turistička policija?
Zahtjev za formiranjem turističke policije nije proizašao iz teorijskih razmatranja, već iz akutne nemoći na terenu. Unutar postojećeg modela stvoren je opasan međuprostor u kojem komunalni nered u turističkoj špici izmiče nadzoru. S jedne strane, gradske redarstvene službe imaju formalni mandat za održavanje komunalnog reda i zakonsko pravo uvida u osobne isprave, ali im u potpunosti nedostaju ovlasti prisile. Ako prekršitelj grubo odbije suradnju, komunalni redar nema pravo fizičkog zadržavanja, privođenja niti primjene bilo kakve fizičke snage. Zbog tog nedostatka instrumenata izravne prisile, izrečene novčane kazne stranim državljanima koji ubrzo napuštaju zemlju u praksi najčešće ostaju mrtvo slovo na papiru, jer sustav teško provodi naplatu nad nerezidentima koji ignoriraju upozorenja. S druge strane, temeljna policija MUP-a posjeduje pune prisilne ovlasti, ali su njezini kapaciteti primarno usmjereni na opći kriminalitet, teška kaznena djela, sigurnost prometa i nadzor državne granice. Održavanje reda u zonama noćnog provoda za redovnu je policiju sekundarna zadaća koja nepotrebno iscrpljuje ljudstvo i odvlači fokus s primarnih sigurnosnih zadaća. U takvim okolnostima, inicijativa za stvaranjem specijalizirane turističke policije nudi se kao spasonosni model po uzoru na pojedine mediteranske i svjetske destinacije.
Kako funkcioniraju inozemni modeli?
Države koje u svom sastavu imaju turističku policiju uglavnom je ustrojavaju kroz jedan od dva dominantna organizacijska koncepta. Prvi je centralizirani mediteranski model, kakav primjenjuju države poput Grčke, Turske ili Egipta, gdje turistička policija funkcionira kao posebna, visokospecijalizirana jedinica unutar nacionalne policije ili Ministarstva unutarnjih poslova. U tom slučaju, pripadnici službe su redovni policijski službenici koji prolaze dodatnu obuku iz stranih jezika, turističkih propisa, kulturnih specifičnosti i komunikacijskih vještina. Oni zadržavaju pune policijske ovlasti, ali im je djelokrug strogo usmjeren na zaštitu i podršku turistima. Drugi koncept predstavlja decentralizirani model lokalnih snaga, prepoznatljiv u Italiji kroz ustroj lokalne i općinske policije ili u Španjolskoj kroz lokalne policijske postrojbe, gdje ove službe djeluju pod izravnim zapovjedništvom gradova ili općina. Pripadnici takvih lokalnih službi imaju zakonski ograničene policijske ovlasti te su primarno fokusirani na održavanje javnog reda, suzbijanje komunalnih prekršaja, kontrolu lokalnog prometa i pružanje sigurnosnih informacija posjetiteljima, dok se teški kriminalitet u potpunosti prepušta nacionalnim snagama.
Ustavne i operativne prepreke u Hrvatskoj
Uvođenje turističke policije u hrvatski pravno-sigurnosni okvir sudara se s nekoliko ključnih prepreka koje počinju već od samog ustavnog poretka. Kao prva i najvažnija prepreka ističe se ustavni monopol države na primjenu sile, budući da u Republici Hrvatskoj Ustav i Zakon o policijskim poslovima i ovlastima jasno definiraju Ministarstvo unutarnjih poslova kao jedino tijelo s pravom primjene policijskih ovlasti i sredstava prisile nad građanima. Stvaranje gradske ili policijske turističke službe pod ingerencijom gradonačelnika ili gradskih vijeća zahtijevalo bi korjenite ustavne i zakonodavne promjene, što otvara opasan presedan zadiranja u jedinstvo državne vlasti. Nadalje, uvođenje autonomnih lokalnih policijskih postrojbi otvara rizik od takozvane amerikanizacije i opasne fragmentacije sustava javne sigurnosti. Iskustva iz Sjedinjenih Američkih Država pokazuju da stotine neovisnih lokalnih agencija generiraju preklapanja i sukobe nadležnosti na terenu, dovode do neujednačenih standarda obuke i postupanja prema građanima, te stvaraju izrazite razlike u opremljenosti i sigurnosnom standardu između bogatijih i siromašnijih općina. Naposljetku, tu je i akutni problem kadrovskih resursa i izražene sezonalnosti posla, jer se Hrvatska općenito suočava s kroničnim deficitom policijskog i privatnog zaštitarskog kadra, pa ostaje potpuno neodgovoreno pitanje tko bi popunjavao redove nove službe te kakva bi bila njezina ekonomska održivost i operativna uloga izvan četveromjesečne ljetne sezone.
Alternativa: kako riješiti problem bez osnivanja nove agencije?
Uspostava nove agencije i prateće administracije nije jedini, pa ni najpametniji put, jer se isti operativni cilj može postići reorganizacijom i boljom primjenom postojećih resursa kroz tri komplementarna pravca djelovanja. Prvo rješenje leži u formiranju specijaliziranih sezonskih timova unutar samog MUP-a, čime bi se nadogradio uspješni međunarodni projekt "Sigurna turistička destinacija" kroz stvaranje stalnih ljetnih timova temeljne policije zaduženih isključivo za komunalni red u turističkim središtima, pri čemu bi njihov rad, opremu i smještaj sufinancirale lokalne samouprave iz prihoda od boravišnih pristojbi. Druga ključna mjera odnosi se na osnaživanje efikasnosti komunalnih redara kroz izmjene Zakona o komunalnom gospodarstvu, čime bi se uvela obveza trenutačne naplate kazni na licu mjesta putem POS terminala ili privremeno uskraćivanje dokumenata nerezidentima uhvaćenima u prekršaju sve do podmirivanja duga.
Treći, operativno najbrži stup čini uspostava hibridnog modela i trilateralne sinergije na terenu kroz znatno bolju suradnju s privatnom zaštitom. U tom optimalnom operativnom trokutu komunalni redar nosi pravnu ovlast, privatni zaštitar osigurava stalnu fizičku prisutnost, preventivno smirivanje situacije i rano odvraćanje prekršitelja, dok policijska ophodnja pruža brzu podršku po pozivu kod ozbiljnijih incidenata. Kao inovativan institucionalni iskorak unutar ovog hibridnog modela nameće se uvođenje sustava inicijalnog prekršajnog naloga, u kojem bi licencirani zaštitari kao produženi operativni senzori na terenu evidentirali narušavanje javnog reda, dok bi pravnu valjanost i represivni dio postupka naknadno potvrđivao i preuzimao MUP, čime se postiže maksimalna pokrivenost terena bez narušavanja ustavnih i pravnih granica.
Prijedlog o uvođenju turističke policije točno pogađa dijagnozu problema, ali nudi organizacijski preagresivnu terapiju. Hrvatskoj u ovom trenutku ne trebaju nove paralelne policijske strukture, bujanje birokracije niti stihijska decentralizacija sigurnosnog sustava. Rješenje leži u operativnoj prilagodbi postojećeg MUP-ovog aparata specifičnim sezonskim potrebama te davanju jasnih, oštrih i provedivih zakonskih instrumenata komunalnim redarima na terenu, uz pametnu integraciju privatne zaštite. Sigurnosna politika previše je osjetljiv nacionalni resurs da bi se njome upravljalo pod pritiskom kratkoročnih lokalnih kriza.